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马金星:以科学立法强化海岛综合管理

发布于: 2019-11-01 18:22:15

岛屿的综合管理基于国家管辖下的岛屿及其周围海域的资源和环境的总体利益。通过制定和实施相关立法、政策、区划等管理措施,组织、协调和全面平衡各方在岛屿开发利用中的关系,实现维护国家领土主权和海洋权益、保护岛屿及其周边海域生态环境、合理开发岛屿资源的目标。《国家海岛保护第十三个五年规划》(以下简称《规划》)指出,基于生态系统的海岛综合管理已成为当今全球海岛保护和管理的发展趋势,并提出了到2020年我国海岛综合管理能力取得新进展的阶段性目标。自2010年《海岛保护法》实施以来,我国对无人居住海岛实施了综合管理,而有人居住海岛的利用和保护分为不同的部门。2018年新成立的自然资源部负责履行全民所有的土地、矿产、森林等各类自然资源资产所有者的职责,对自然资源的开发、利用和保护实施全面监督。在这种情况下,我们应该整合我国有人居住和无人居住岛屿的管理机制,在科学立法的基础上加强岛屿的综合管理。

海岛综合管理体现了系统管理和可持续利用的理念。岛屿是陆地,但被海洋包围。它是一种自然资源,也是海洋的一部分。岛屿综合管理是一个综合管理系统,在海洋综合管理的框架内,侧重于与岛屿资源和环境管理有关的所有问题。自20世纪80年代以来,基于生态系统的海洋综合管理思想逐渐成为海洋资源管理的主流。《联合国21世纪议程》明确指出,“海洋环境,包括海洋及其邻近沿海地区,是一个环境整体,需要以综合方式加以保护和管理”。1995年《关于海洋和沿海生物多样性的雅加达任务规定》建议各国广泛采用各种生态系统管理方法,并提出监测和评估生态系统健康的海洋生态系统方法,以促进综合海洋管理,实现海洋和沿海生态系统的可持续利用和生物多样性。2018年联合国秘书长关于海洋和海洋法的报告再次强调,“海洋空间的问题,包括海洋及其资源的养护和可持续利用方面面临的挑战,彼此密切相关,需要通过统一、跨学科和跨部门的方法予以全面考虑。”为此,"必须加强合作与协调,必须采取综合管理办法来平衡社会、经济和环境之间的关系"。

中国岛屿的利用、保护和管理以自然资源的公有制为基础。有人居住岛屿的土地所有权制度包括国家所有权和集体所有权,无人居住岛屿属于国家,国务院代表国家行使无人居住岛屿的所有权。无居民海岛使用权作为一种独立的使用权而存在,而有人居住的海岛则根据自然资源的类型进行划分,依托岛上不同的自然资源设立土地使用权、森林使用权、水资源使用权、滩涂使用权等。自《海岛保护法》实施以来,中国对无居民海岛实施了综合管理。根据该法第五条第二款的规定,海洋主管部门负责无居民海岛的统一利用和保护,包括无居民海岛使用权登记、开发利用审批等。有人居住岛屿的资源利用和保护由多个部门分工管理。国家海洋行政主管部门对居住岛屿生态保护的监督管理以海滩或潮间带为终点。从岛屿的海滩或潮间带向内延伸的区域的资源利用和环境保护由其他部门分工负责。由于海岛管理涉及自然资源部、农业部、水利部等多个部门,海岛资源的利用和保护缺乏协调统一和信息共享的法律约束机制。由于利益的交织影响着海岛行政决策和管理的实施,很难达到预期的治理效果。整合居住岛和无人岛利用保护综合管理体系迫在眉睫。

基于生态系统提高我国海岛综合管理水平。该岛的自然资源是系统的和基本的。该计划要求“生态+理念贯穿岛屿保护的全过程,建立和完善基于生态系统的岛屿综合管理体系”。基于“生态+”理念的海岛综合管理建设需要加强海岛系统管理,管理模式正从社会管理向社会治理过渡。政府主导的传统线性管理模式无法有效解释和解决复杂的岛屿管理问题。要提高海岛综合管理体系的协调度和协同效应,必须实施合作治理,实现多主体的合作治理,依法进行海岛治理,推进开放制度、社会协商制度和责任制等制度建设,进一步提高海岛管理的一体化水平,保持海岛土地、矿产资源、森林、野生动物等资源管理的协调性,增强管理的系统性和有效性。

推进海岛集中统一管理的范围和水平。就该岛的生态属性而言,岛上居民的存在与否并不直接关系到该岛生态系统的完整性、跨行政区和使用的多样性。不同类型岛屿资源的开发利用都涉及到生态环境的保护。部门的划分和行政区划的划分导致了整个岛屿生态系统的人为划分。重叠和破碎现象明显,影响生态保护功能。因此,根据森林、地质遗迹、古生物遗迹、野生动物、野生植物等环境因素对居住岛屿的环境保护进行分割管理既不科学也不合理。,采取分而治之的管理模式。因此,在尊重海洋生态系统完整性的基础上,将居住岛自然保护区纳入自然资源主管部门的职责范围,以改善不同部门在不同领域的管理导致的行政分散和权力冲突的局面。

制定综合立法,管理岛屿的利用、保护和管理。岛屿综合管理是一个决策参与过程。为了保持决策参与过程的稳定性和制度化,需要立法予以支持。在寻求海岛利用与保护立法价值和谐的过程中,利用与保护的关系在行为模式上呈现出一种价值变量,即海岛利用是“有条件的”利用,海岛保护并不意味着极端的环境价值优先,海岛利用与保护没有恒定的价值序列。利用和保护之间的价值选择不能超过该岛作为国家领土的法律地位。因此,岛屿利用与保护之间的协调关系实际上是实现国家海洋战略过程中岛屿价值的动态排序,而不是实施岛屿管理分离立法模式的法律依据。虽然《岛屿保护法》被称为“岛屿保护”,但其内容也涉及岛屿的使用和管理,并倾向于编纂成文。自《岛屿保护法》生效以来,岛屿综合管理不断加强,岛屿利用和保护管理的综合立法模式已经建立了系统基础。单独制定岛屿利用和保护管理法的方式不符合积极推进我国海洋综合管理的大趋势。促进岛屿管理的全面立法是切实可行的。

在海岛综合管理立法中贯彻风险防范原则。保护的优先性不等于风险预防。《规划》规定了“保护优先”的原则,指出“按照尊重自然、顺应自然、保护自然的要求,以自然恢复为主要手段,促进生态恢复和修复,加强对特殊用途岛屿的保护,维护岛屿生态系统的完整性和安全性”。“计划”是实施“岛屿保护法”。对《计划》中保护优先原则的解释反映了《岛屿保护法》中保护优先原则的含义。“预防为主”的原则适用于可科学确定的环境损害,“保护第一”的原则适用于暂时无法科学确定的环境风险。因此,“保护第一”原则不能完全涵盖风险预防。为了整合“预防第一”和“保护第一”原则的内涵,《岛屿保护法》有必要根据岛屿生态系统服务功能的重要性和生态敏感性的空间分异规律,确立风险预防原则,以监督和管理岛屿生态环境可能遇到的风险,尽可能避免或减轻由此造成的损害。

在顶层设计层面,将建立一个岛屿综合管理协调组织。2013年,为了加强海洋事务的总体规划和协调,国务院机构改革和职能转变计划提议设立一个高级别审议和协调机构----国家海洋委员会,研究和制定国家海洋发展战略,协调重大海洋问题。在此基础上,可以在国家海洋委员会下设立一个综合岛屿管理工作组,采用分级协调机制,该机制的内部联系以自主协调机制为基础。在工作组成员内部协调方面,应利用自主协调机制,通过建立信息共享平台,实现政府部门之间以及政府与科研机构之间的信息共享。电子信息网络治理应通过加强信息交流来形成,以促进对岛屿综合管理的共识,并有效避免重复收集信息和浪费行政资源。在综合岛屿管理的组织和协调方面,应建立一个面向目标的部门间分工与合作。首先,我们将通过协商制定共同目标。在共同目标的制定阶段,应发挥各职能部门的主观能动性。在政府领导机构或制度规则的指导下,通过交流和协商,在真诚合作的基础上,从全局出发,制定共同的管理目标和监督策略,防止一些职能部门打着管理事务的旗号,谋取部门的特殊利益。第二,我们应该着眼于开展监管活动的共同目标。在目标实施阶段,各相关职能部门应建立各种形式的合作机制,在具体领域开展合作,如具体的权限联系范围、工作流融合、信息交流与共享、配套技术措施等。第三,确定具体事务的管理权。通过对职能部门业务流程的审查,各职能管理机构职能重叠的情况将会发生变化,使得每笔交易只有一个职能机构来管理,这样各机构就不会重叠,业务也不会重复。但是,当某个职能部门的行为可能影响到事务的共同目标时,必须征求协调组织的意见,以实现整体考虑。

(作者:中国社会科学院国际法研究所)

资料来源:中国社科院网站

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